LES CHAÎNES INVISIBLES DE L'AJUSTEMENT STRUCTUREL

Le rôle des ministères de l'Économie en Afrique face aux contraintes financières internationales : l'exemple du Sénégal

Depuis l'achèvement officiel des Programmes d'Ajustement Structurel (PAS) à la fin des années 2000, les pays africains continuent de faire face à des conditions financières rigoureuses imposées par les institutions multilatérales telles que le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. Ces règles, intégrées dans les prêts actuels, encadrent les politiques budgétaires et limitent la marge de manœuvre des États.

Le Sénégal, fréquemment mentionné pour ses accomplissements en matière de santé, d'infrastructures et de politiques sociales, illustre ce paradoxe : un pays simultanément contraint par des indicateurs macroéconomiques rigides et capable de mettre en œuvre des projets ambitieux. Cette tension souligne le rôle crucial des ministères de l'Économie, souvent relégués au second plan par les ministères du Budget, mais dont l'action stratégique s'avère déterminante pour harmoniser les perspectives à court et à long terme.

Un legs durable : des politiques d'ajustement structurel (pas) aux conditions économiques actuelles

Au cours des années 1980, les PAS ont imposé aux États africains des réformes libérales en échange de prêts d'urgence. Ces politiques se sont traduites par une réduction des dépenses publiques, des privatisations et des dévaluations monétaires. Bien que ces programmes aient officiellement pris fin, leurs logiques perdurent. Les prêts actuels du Fonds monétaire international (FMI), à l'instar de l'accord de 48 mois signé par le Sénégal en 2021 (d'un montant de 1,5 milliard de dollars), sont soumis à des critères stricts. Ces critères comprennent le plafonnement du déficit budgétaire à 3 % du produit intérieur brut (PIB), la préservation de la dette publique en dessous de 70 % du PIB, et l'instauration de réformes structurelles telles que la modernisation de l'administration et la lutte contre la corruption. Ces exigences renforcent le rôle central des ministères du Budget, qui ont la charge de surveiller ces indicateurs, tandis que les ministères de l'Économie éprouvent des difficultés à mettre en œuvre des stratégies à long terme.

Cette dépendance financière se traduit par une gouvernance économique duale. D'une part, les impératifs de court terme, à savoir l'équilibre budgétaire, la prévention du défaut de paiement et la satisfaction des créanciers, prévalent dans l'ordre du jour. Par ailleurs, les objectifs à long terme, tels que l'industrialisation, la transformation structurelle et la réduction des inégalités, sont souvent négligés. Dans ce contexte, le Ministère du Budget joue un rôle crucial en tant qu'interlocuteur principal des institutions internationales. Il est chargé de négocier les prêts, de surveiller les indicateurs macroéconomiques et d'appliquer les réformes exigées. Son rôle à la fois technique et opérationnel le rend indispensable, mais il incarne également une vision réductrice de l'économie, centrée sur la gestion comptable de la contrainte budgétaire plutôt que sur la prospective

Cette démarche met en lumière deux approches distinctes pour aborder la gestion financière, notamment dans un contexte où les ressources sont limitées.

• La gestion comptable de la contrainte budgétaire se concentre sur le respect strict des règles budgétaires et comptables à court terme, en veillant à ce que les dépenses ne dépassent pas les recettes disponibles. Elle implique une attention particulière aux obligations légales et réglementaires ainsi qu'aux contrôles externes visant à garantir la conformité. Cela peut inclure des ajustements immédiats, comme la réduction des dépenses ou l'optimisation des ressources existantes, afin de répondre aux exigences budgétaires actuelles.

• La prospective financière à l'inverse, adopte une vision plus stratégique et à long terme. Elle consiste à anticiper les tendances futures, à évaluer la soutenabilité des plans financiers et à aligner les prévisions budgétaires sur des objectifs à moyen ou long terme. Elle permet de mieux adapter les politiques publiques ou les stratégies organisationnelles aux défis futurs, tout en facilitant la transparence et la comparabilité des performances attendues.

En somme, privilégier la "gestion comptable" revient à se focaliser sur les aspects immédiats et techniques du budget (comme le respect des plafonds d'endettement ou des règles comptables), tandis que la "prospective" encourage une planification stratégique qui anticipe les impacts financiers à venir. Une organisation pourrait choisir l'une ou l'autre approche selon son contexte : par exemple, en période de forte contrainte budgétaire, elle pourrait prioritairement gérer les aspects comptables pour éviter des dérives immédiates, au détriment d'une vision plus large et durable.

Le Sénégal constitue un exemple paradigmatique de pragmatisme politique en contexte de contraintes externes. Sous les gouvernements successifs d'Abdoulaye Wade (2000-2012) et de Macky Sall (2012-2024), le pays a démontré sa capacité à maintenir une certaine autonomie, malgré les pressions internationales. Les gouvernements successifs ont déployé une série de stratégies pour harmoniser les attentes des bailleurs de fonds et les priorités nationales.

En 2020, dans le contexte de la crise du nouveau coronavirus, le gouvernement sénégalais a négocié avec le Fonds monétaire international (FMI) l'inclusion d'une clause de « protection sociale » dans son accord de prêt, qui a permis la mise en place de transferts monétaires d'urgence pour répondre aux besoins des populations affectées par la pandémie. Selon les données communiquées par la Direction générale de la Protection sociale, un montant de 120 milliards de FCFA a été alloué à un million de ménages vulnérables. Cette mesure, bien que temporaire, a permis de limiter l'impact social de la pandémie. Par ailleurs, la suppression des subventions aux carburants en 2012, exigée par le Fonds monétaire international (FMI) dans le cadre d'un accord de facilité élargie de crédit, a été compensée par des investissements dans le secteur de l'éducation. Le gouvernement a mené des politiques publiques visant à accroître le nombre de salles de classe et à augmenter le taux de scolarisation primaire. En effet, selon l'Agence nationale de la statistique et de la démographie (ANSD), le taux de scolarisation primaire est passé de 69 % en 2000 à 88 % en 2023, marquant ainsi une progression significative dans l'accès à l'éducation primaire.

Parallèlement, le Sénégal a mobilisé des ressources alternatives pour financer ses projets. Les transferts de la diaspora, qui représentent environ 10 % du PIB (soit 2,3 milliards de dollars en 2022), ont joué un rôle déterminant dans le financement de microprojets sociaux et d'infrastructures locales. Les prêts octroyés par la Chine, notamment le financement de 1,2 milliard de dollars pour le projet de Train Express Régional (TER), ont contribué au contournement des conditionnalités imposées par les instances financières internationales. Cependant, ces emprunts ont contribué à l'augmentation de la dette publique, qui est passée de 48 % du PIB en 2012 à 76 % en 2023, selon les données du Fonds monétaire international (FMI). Les revenus miniers, comme l'exploitation du zircon dans la région de Diogo ou les perspectives économiques liées au projet de gaz offshore Grand Tortue Ahmeyim, ont également été utilisés comme collatéraux pour obtenir des prêts sur les marchés internationaux.

Le Plan Sénégal Émergent (PSE), initié en 2014, a dirigé 40 % des investissements publics vers le développement des infrastructures et de l'énergie. Parmi les réalisations notables, on peut citer l'autoroute Dakar-Touba, l'aéroport Blaise Diagne et la centrale solaire de Bokhol. Selon la Banque mondiale, ces initiatives ont favorisé une croissance annuelle moyenne de 5 à 6 % entre 2014 et 2019. Cependant, leur coût élevé (le TER par exemple représente à lui seul 15 % de la dette extérieure du pays) soulève des questions quant à leur rentabilité à long terme.

Réalisations sociales et limites structurelles

L'amélioration de la situation sociale a été observée à travers plusieurs indicateurs. Cette progression est attribuable à la mise en œuvre de politiques publiques ciblées et à la création de partenariats innovants entre les acteurs du secteur public et du secteur privé. Dans le domaine de la santé, l'instauration de la gratuité des césariennes en 2014 a induit une baisse significative de la mortalité maternelle, avec une réduction de 35 % entre 2010 et 2020, selon les données de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Dans le domaine de l'éducation, les « bourses de sécurité familiale », qui sont financées par des taxes sur les télécommunications, ont contribué à l'augmentation du taux de scolarisation primaire. En matière d'infrastructures, les données de la Banque mondiale révèlent une augmentation significative de l'accès à l'électricité au Sénégal. Ainsi, le pourcentage de la population bénéficiant de cette commodité a plus que doublé, passant de 50 % en 2012 à 70 % en 2023.

Ces progrès ne sauraient occulter des incohérences fondamentales. La dette publique, qui s'élevait à 45 % des recettes fiscales en 2023, constitue un obstacle majeur à la réalisation d'investissements productifs. Il est à noter que les frais liés au service de la dette ont désormais dépassé les dépenses totales en matière de santé et d'éducation. Par ailleurs, le modèle de croissance adopté par le Sénégal reste de nature extravertie. L'industrie ne représente qu'environ 10 % du PIB, et les exportations du pays sont largement tributaires de produits bruts tels que le poisson, l'arachide et l'or. En outre, il est important de souligner que les disparités géographiques persistent. Selon un rapport de l'ANSD, 80 % des infrastructures sanitaires de qualité sont concentrées dans la région de Dakar, tandis que des régions comme Tambacounda et Kédougou sont en situation de marginalisation.

Dans le contexte actuel, marqué par une urgence stratégique, vécu de la même manière pour la plupart des pays africains encore sous ajustement, les ministères de l'Économie se trouvent face à un défi de taille. Pour remédier à cette impasse, il s'avère impératif qu'ils procèdent à une réflexion approfondie sur leur rôle et qu'ils s'inspirent des exemples de succès observés dans d'autres pays du continent. Au Rwanda, par exemple, le ministère de l'Économie a mis en œuvre une stratégie techno-industrielle fondée sur des données locales, qui a permis d'attirer des investissements dans les technologies de l'information et de la communication (TIC). Selon les données de la Banque africaine de développement, le secteur des services y représentait 7 % du PIB en 2023. Au Maroc, le Plan Vert a induit une modernisation de l'agriculture tout en respectant les critères du Fonds monétaire international (FMI), faisant ainsi de ce secteur un pilier de croissance (14 % du produit intérieur brut) grâce à l'irrigation et à la transformation agroalimentaire.

Le Sénégal pourrait s'inspirer de ces modèles pour valoriser ses ressources locales. À titre d'illustration, le projet de parc industriel de Diogo a pour objectif de valoriser localement le zircon, un minerai stratégique utilisé dans les technologies de pointe, plutôt que de l'exporter sous sa forme brute. Si cette initiative est menée à bien, elle pourrait générer des emplois qualifiés et des revenus fiscaux supplémentaires. Par ailleurs, l'exploitation du gaz offshore dans le cadre du projet Grand Tortue Ahmeyim devrait être orientée vers le développement d'une filière énergétique locale, incluant la production d'électricité et d'engrais, plutôt que vers l'exportation.

Par ailleurs, il s'avère également crucial de renforcer l'expertise locale. La création d'organismes techniques autonomes, à l'instar de l'Observatoire des politiques économiques du Sénégal (OPES), est un vecteur potentiel de production de diagnostics indépendants des acteurs financiers internationaux. En outre, la formation de négociateurs spécialisés en droit financier international s'avère fondamentale pour décrypter les clauses opaques des prêts, telles que les taux variables ou les garanties souveraines, qui alourdissent souvent le fardeau de la dette.

Vers une souveraineté collective africaine

Dans le contexte contemporain, l'avenir des ministères de l'Économie sur le continent africain est étroitement lié à leur aptitude à s'intégrer et à contribuer activement aux dynamiques régionales en place. La Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), mise en œuvre en 2021, constitue une opportunité. Selon la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), à condition d'être assortie de politiques industrielles coordonnées, cette dynamique pourrait générer 450 milliards de dollars de PIB supplémentaire d'ici 2035. À titre d'illustration, une spécialisation régionale, à l'instar de celle du Sénégal dans le secteur pharmaceutique ou de la Côte d'Ivoire dans l'agroalimentaire, permettrait d'éviter une concurrence destructrice entre les pays..

La création d'un Fonds monétaire africain, préconisée par l'Union africaine en 2014, pourrait contribuer à réduire la dépendance au Fonds monétaire international (FMI). Ce fonds, alimenté par les réserves de change des États membres, pourrait avoir un double usage : d'une part, il permettrait de financer des projets d'envergure, et d'autre part, il ferait office de filet de sécurité en cas de chocs économiques. À titre d'illustration, le Botswana, grâce à son Pula Fund qui s'élevait à 4 milliards de dollars en 2023, démontre comment les revenus miniers peuvent être alloués à des investissements dans l'éducation et les infrastructures.

Comme nous le voyons, le Sénégal, à l'instar de ses voisins, démontre l'existence de marges de manœuvre dans le cadre d'un ajustement structurel. Les réalisations en matière de santé, d'éducation et d'infrastructures démontrent qu'une autonomie relative est possible, même dans un cadre contraint. Cependant, la transformation de ces exceptions en norme requiert une rupture significative.

Le ministère de l'Économie et de la coopération doit, dans un contexte de développement durable, ancrer ses politiques dans des priorités endogènes, à savoir la souveraineté alimentaire, l'industrialisation et la justice climatique. Il s'avère également nécessaire de repenser les relations avec les bailleurs, en mettant l'accent sur la création de partenariats équitables et en favorisant la mutualisation des ressources régionales. L'instauration d'une démocratie économique participative, impliquant les syndicats, les OSC et les universités, s'avère indispensable pour légitimer les choix stratégiques. De la sorte, le ministère de l'Économie et de la coopération peut symboliser l'aspiration d'un Sénégal autonome, sous réserve que les responsables politiques leur allouent les ressources nécessaires et que les citoyens revendiquent un progrès favorisant l'intérêt collectif.

Sources principales :

 • Banque mondiale, Sénégal : Rapport sur la dette et la croissance, 2023.

• FMI, Accords de facilité élargie de crédit avec le Sénégal, 2021-2025.

• ANSD (Agence nationale de la statistique et de la démographie du Sénégal), Enquêtes sur les indicateurs sociaux, 2023.

• CNUCED, Rapport sur la Zone de libre-échange continentale africaine, 2023.

• OMS, Données sur la mortalité maternelle au Sénégal, 2020.

• Banque africaine de développement, Stratégie techno-industrielle du Rwanda, 2023.