LE LABYRINTHE DES LITIGES FONCIERS

La réglementation définitive sur les questions foncières est une patate chaude que les différents régimes en place depuis les indépendances, se sont refilée à la moindre difficulté pouvant menacer leur pouvoir.

Soixante ans que le Sénégal se dit souverain, avec son accession à l’indépendance. Mais autant d’années n’ont pas permis de trouver un consensus sur les questions foncières liées à la propriété et à la mise en valeur des terres non immatriculées. C’est de la bouche du président de la République, Macky Sall, qui présidait, en octobre dernier, le Congrès des notaires, que l’on tenait cet aveu : ‘’Le statut juridique hybride, marqué par la coexistence de terres immatriculées et une grande majorité de terres non-immatriculées, pose problème. Je peux même dire qu'au Sénégal, l'essentiel des alertes que je reçois, au quotidien, pour les risques de conflit, viennent à plus de 90 % du foncier. Il faut tenir compte du potentiel économique des terres non-immatriculées afin d'envisager un nouveau droit d'usage auquel pourrait être attaché le droit réel sécurisé.’’

Ces propos laissent entrevoir le nombre impressionnant d’enjeux que regroupent les questions foncières pour le pays. Au-delà de la sécurité, de la justice, du développement, etc., c’est à des questions sociales et sociétales majeures qu’elles renvoient. Car la politique foncière repose sur des choix qui peuvent limiter ou faciliter l’accès à la terre, renforcer ou atténuer les inégalités sociales, consolider la sécurité foncière des petits agriculteurs ou favoriser la privatisation de la terre au profit des entrepreneurs agricoles. Et comme posée dans la note politique n°6/2015 de l’Initiative prospective agricole rurale (Ipar), la problématique qui lie les gouvernements est claire : ‘’Entre la dynamique de privatisation des terres et la revendication en faveur d’une gouvernance foncière inclusive, les termes du débat sont connus : quelle doit être la priorité à donner aux différents usages possibles du foncier (usages agricoles, pastoraux, urbains, industriels, etc.) ? Ensuite, faut-il donner la priorité à la sécurisation des droits fonciers des exploitations familiales ou bien privilégier la sécurisation des investissements réalisés par les entreprises agricoles ?’’

Droit coutumier vs loi sur le domaine national

Avec la loi 64-46 du 17 juin 1964 (loi sur le domaine national), le Sénégal a versé toutes les terres non-immatriculées (sur la base du décret du 26 juillet 1932) dans le domaine national. Celui-ci regroupe les zones urbaines, les zones pionnières (dans lesquelles sont réalisés les grands aménagements hydro-agricoles publics), les zones classées et les zones de terroir consacrées à l’agriculture et à l’élevage. Le domaine de l’Etat, subdivisé en domaine public et domaine privé, et régi par la loi 76-66 du 2 juillet 1976, est venu ensuite compléter ce cadre juridique.

Seulement, la loi sur le domaine national n’a jamais été totalement acceptée par les populations, qui se sont vues retirer leurs droits coutumiers au profit d’un simple droit d’usage révocable en cas de non mise en valeur de leurs terres.  Aussi, elle ne prévoit ni la transmissibilité ni l’aliénabilité, encore moins la cessibilité des terres. Cependant, à travers les pratiques courantes, ceux qui cultivent les sols de façon régulière considèrent qu’ils leur appartiennent, de même qu’à leurs familles. Autrement dit, ceux qui sont considérés comme les propriétaires ne disposent pas de droit réel sur les terres. Pour cela, ils doivent détenir un titre de propriété du régime de l’immatriculation ou de celui du domaine national.

Aussi, aucune réglementation claire n’encadre l’exercice, par les conseils ruraux, de ces pouvoirs d’affectation et de désaffectation. La condition requise d’être membre de la communauté pour pouvoir disposer du foncier, fait l’objet d’interprétations diverses. La notion de membre d’une collectivité locale manque de précision et fait l’objet d’interprétations variées selon les conseils locaux. ‘’Cette disposition est, par ailleurs, contestée par ceux qui estiment qu’elle interdit à un Sénégalais l’accès au domaine national dans certaines portions du territoire. Elle est, en revanche, légitimée par ceux qui souhaitent une protection des habitants des communautés rurales contre l’accaparement des terres de leur terroir. D’autres, enfin, estiment qu’elle bloque l’accueil d’investisseurs étrangers dans le développement rural. De plus, la notion de mise en valeur est restée imprécise et n’a été définie nulle part comme le prévoyait la loi’’, expliquait le Pr. Ibrahima Arona Diallo de l’université Gaston Berger de Saint-Louis, dans une contribution publiée en 2017.

Avec les lois sur la décentralisation de 1972 et 1996, la gestion du foncier des zones de terroir a été transférée aux communautés rurales, collectivités locales qui regroupent plusieurs villages, mais sans que celles-ci aient vraiment les moyens d’exercer leurs compétences en la matière. Le système de gestion coutumier des terres a donc perduré dans la plupart des régions du Sénégal, avec l’accord tacite de l’Administration et des élus locaux.

La politique foncière plus pertinente que de légiférer directement

Les réformes sur le foncier rural induites par le Plan d’action foncier de 1996, en faveur d’une privatisation des terres, ont soulevé une forte opposition des élus locaux et des organisations paysannes. Le projet abandonné, la loi d’orientation agro-sylvo-pastorale (LOASP) promulguée en 2004 a concrétisé la vision du président Abdoulaye Wade sur le foncier rural incluant une privatisation du foncier et de la création de vastes domaines réservés aux investisseurs privés.

Mais comme le suggère la note politique n°6/2015 de l’Ipar, l’expérience de certains pays ouest-africains comme le Burkina Faso, par exemple, montre que l’option consistant à définir en premier lieu une politique foncière est plus pertinente que le fait de légiférer directement : ‘’Avant d’entamer une réforme foncière, il est indispensable d’expliciter les visions des autorités politiques et de définir les orientations et les axes d’intervention de l’Etat en matière foncière. Un tel choix permet non seulement de poser les jalons d’une gouvernance foncière transparente et crédible, mais aussi de mettre en relation les questions foncières avec celles du développement économique et social. La question centrale est de savoir de quelle manière les modes de gestion du foncier peuvent contribuer à impulser une dynamique de développement durable (réduction de la pauvreté, croissance économique, préservation de l’environnement, renforcement de la cohésion sociale).’’

Cette volonté animait-elle le président Macky Sall ? A son accession à la magistrature suprême, il décida de mettre en place une Commission nationale de réforme foncière (CNRF) chargée de proposer un texte de politique foncière. Par une approche multi-acteurs, celle-ci élabore un nouveau document de politique foncière dont les conclusions ont été soumises au président de la République le 7 avril 2017 par une délégation de la CNRF. Les propositions n’ont pas fait l’unanimité et quelques mois plus tard, la CNRF a été dissoute à la surprise générale, maintenant un statu quo qui ne risque pas d’améliorer la situation.   

Les problèmes identifiés, les recommandations toujours ignorées

En 2014, le Conseil des ONG d’appui au développement (Congad) présentait un état des lieux des principaux problèmes que rencontre le foncier au Sénégal. Un document qui relate les “bonnes” et “mauvaises” pratiques dans la gouvernance foncière et identifie la non-application de la loi, la politisation du foncier, sa marchandisation, la place importante des marabouts dans le foncier rural, comme les barrières à une utilisation adéquate des terres au Sénégal. 

La loi sur le domaine nationale “est partout”, mais elle “faiblement appliquée” constatait le Congad, surtout en milieu rural où les lois coutumières sont plus connues et plus acceptées par les populations. Le document s’était aussi attardé sur des “pratiques” peu orthodoxes de la gestion foncière, dont ont été parfois coupables des autorités décentralisées comme autorités déconcentrées.

Le Congad avait conseillé à la Commission nationale de réforme foncière (CNRF), qui venait de lancer ses travaux, d’aborder une “démarche inclusive et participative”, en faisant de sorte d’intégrer toutes les parties prenantes, à savoir les jeunes, les femmes, les organisations de la société civile. Toutefois, ce document n’a pas été appliqué. De même que les conclusions de la CNRF après des années de travail dirigé par le Pr. Moustapha Sourang.